我国海洋捕捞渔民转产转业政策执行成效、现实困境与对策研究——以山东省荣成市为例

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中国水产科学研究院 黄海水产研究所: 李伟鹏，孙龙启，徐静静，林群，马德林（通讯作者）。

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本文摘编自《中国渔业经济》2025年第43卷第六期（页码29-37），完整版请查看期刊纸质版或电子版。

一、引言

20世纪80年代，我国海洋捕捞渔船数量激增、捕捞产能大幅提高，此后海洋捕捞渔船数量和捕捞产量一直处于高位运行，2000年捕捞产量近1500万吨。随着时间的推移，自20世纪90年代起，此前快速增长所积累的问题逐渐暴露，捕捞能力和渔业资源萎缩之间的矛盾逐步显现，与此同时，随着我国与韩国、日本等周边国家渔业协定的陆续签署，传统作业渔场锐减，客观上也要求我国实时调整海洋渔业管理制度，加快推进海洋捕捞渔民转产转业。为维护沿海渔业产区的社会稳定和渔业资源可持续发展，原农业部于2003年颁布《2003-2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》，对海洋捕捞渔民实行转产转业。近年来《全国渔业发展规划》也均明确提出支持海洋捕捞渔民减船转产，落实转业帮扶政策。总体来看，近年来海洋捕捞渔民转产转业政策总体变化不大，除补贴的标准有一定的调整外，基本上是对前期政策的延续，目标任务依然是降低捕捞强度，实现海洋渔业的可持续发展。

本文聚焦微观经济主体，从县域层级出发，以荣成市为例开展海洋捕捞渔民转产转业政策执行情况等分析研究。山东省荣成市是我国沿海海洋渔业大县，海洋捕捞渔船和渔民众多，捕捞业为当地的经济建设作出了突出贡献，渔业总收入连续多年位于全国前列。近年来，荣成市受近海资源严重衰退、周边渔业协定签署后传统渔场大面积减少等因素影响，捕捞产能过剩矛盾十分突出。为解决此问题，荣成市也一直在倡导和推进海洋捕捞渔民转产转业，但执行效果并不理想。尽管渔船的绝对数量有所减少，但从减船的实际落实情况看，减下来的渔船大都是捕捞能力差的“老、破、小”渔船，还有部分船东“私下”买卖渔船实现了转产，捕捞强度并没有明显降低，海洋渔业资源持续衰退的趋势并没有从根本上得到扭转。基于此，有必要对转产转业政策的执行情况开展分析研究，并提出可行性的意见和建议。本文采用史密斯政策执行模型开展有针对性的研究，不仅为荣成推进海洋捕捞渔民转产转业提供一定的参考，也对我国其他沿海地区具有一定的现实参考意义。同时，史密斯政策执行模型在渔业管理相关政策应用较少，通过本文的研究，也是对史密斯政策执行模型应用的一个拓展。

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源

关于荣成市海洋捕捞渔民转产转业政策执行情况等相关数据主要来自2000—2023年荣成市统计局发布的《荣成市统计年鉴》和荣成市政府官网中公示公告中的数据，关于荣成市海洋捕捞渔民转产转业政策执行过程中存在问题及原因分析等方面数据主要是通过问卷调查和访谈调查的方式收集获得。

通过实地走访荣成的成山镇、港湾街道、俚岛镇、人和镇、寻山街道等多个沿海乡镇的渔港码头，共发放问卷400份，收回390份，有效问卷385份，有效率98.7%。调查问卷从五个维度展开设计，分别聚焦渔民基本信息、对转产转业政策的认同、转产转业存在的困难、当地落实转产转业政策情况、渔民再就业的实际情况。此问卷调查的人员年龄主要分布在45-55周岁，学历大都在初中及以下，年家庭收入大都在5万~10万元。访谈调查主要是选取相关政府工作人员及渔民开展访谈交流，共访谈17人，收集不同受访对象对于转产转业的主观态度、困难、意见建议等。

（二）研究方法

本文主要利用史密斯政策执行模型进行分析研究。史密斯政策执行模型是由美国学者史密斯在其撰写的《政策执行过程》（1973）一文中提出的描述政策执行过程的模型。史密斯认为，有四个因素在公共政策执行中至关重要，即理想化政策、执行主体、目标群体、环境因素。

理想化政策是对政策本身的一种要求，能够促进政策更加顺利地执行，达到预期的目标和效果。理想化政策包括政策形式、类型等。执行主体作为落实政策要求的行使者，其组织结构是否健全，执行者的能力素质及对政策的重视程度等，对政策执行起到关键作用。同时，执行主体需要与目标群体直接接触，其行为态度也会随着目标群体和政策环境的变化而做出改变。目标群体作为政策的接受方，主要包括群体的文化素质、对政策的理解和态度等。目标群体也会受到政策本身以及政策执行主体和政策执行环境等多方面影响，当政策对自己有利时，目标群体会更乐于接受该项政策，反之则不然。环境因素与政策执行也密切相关，政策执行是在一定的政治、经济、文化等环境因素下运行。史密斯的研究发现，在政策执行中，往往重视政策内容、执行主体和目标群体，忽视了政策的执行环境，但实际上政策执行环境对政策执行也发挥至关重要的作用。四个因素相互作用关系如图1所示。

三、荣成市海洋捕捞渔民转产转业政策执行现状

近年来，为缓解海洋渔业资源衰退，传统作业渔场减少，捕捞产能过剩等矛盾问题，荣成市积极推进海洋捕捞渔民转产转业工作，取得了一定的积极成效。

（一）荣成市海洋捕捞渔民转产转业政策的补贴对象及补贴标准

荣成市转产转业的主要对象是“四证”齐全、产权清晰、船证相符的海洋捕捞渔船所有人，自愿提出申请，同市海洋发展局签订《荣成市海洋捕捞渔船减船转产协议书》，承诺自愿放弃捕捞生产，不再使用原捕捞渔船船网工具指标。为保障转产转业的顺利推进，补贴政策作为重要支持手段，其申请需遵循特定流程，具体的转产转业补贴申请程序见图2。

从补贴标准来看，转产转业海洋捕捞渔船的国家财政补贴标准由2003年的不足500元/千瓦调整到2009年的2500元/千瓦，2015年起调整到5000元/千瓦。各省市根据自身的财务状况可以在国家补贴的基础上给予一定的配套补助，以山东省为例，对列入减船转产计划的海洋捕捞渔船，自2016年起按照3000元/千瓦给予配套补助，之后每年递减1000元/千瓦，目前执行的是国家标准，即5000元/千瓦。

（二）荣成市海洋捕捞渔民转产转业政策执行主要成效

我国海洋捕捞渔民转产转业政策执行的首要指标任务是对海洋捕捞渔船数量进行控制。理论上，随着转产转业政策的执行，捕捞渔船数量、海洋捕捞产量以及捕捞渔民的数量均应有所减少。但实际上，随着转产转业政策的执行，海洋捕捞渔船数量、海洋捕捞渔民数量均呈现出持续下降趋势，转产转业政策取得了积极成效。而海洋捕捞产量受资源状况、捕捞能力等多方面因素影响，出现先下降又逐渐上升的情况，存在一定波动。

1. 海洋捕捞渔船数量明显减少

通过对比发现，从2002年集中实施转产转业政策起到2015年前，荣成市海洋捕捞渔船数量变化较小，平均每年减少15艘左右，因此，海洋捕捞渔船相关数据主要以2015年之后的数据进行对比分析。根据《荣成市统计年鉴》，2015—2023年荣成市海洋捕捞渔船数量显著下降，累计减少1050艘，平均每年减少约131艘。功率累计减少182,475千瓦，即累计减少248,166马力（表1）。

2. 海洋捕捞产量先下降后上升，养殖产量持续上升

2016年以来，荣成市海水捕捞产量呈现先下降后上升趋势，存在一定波动，具体见图3。2016—2018年，海水捕捞产量由47.4万吨降到33.3万吨，2018—2023年又逐渐增加到43.1万吨。而荣成市海水养殖产量总体上不断上升，由2015年的73.7万吨增加到2023年的95万吨。

对于捕捞产量变化的情况，分析认为可能存在以下原因：一是渔业资源状况容易受海洋环境变化影响，尤其鱿鱼、口虾蛄等当年生的渔业资源，受环境影响较大，年间资源量可能会产生一定波动。二是捕捞能力并未明显降低。虽然近年来捕捞渔船数量下降了，但是随着捕捞技术的进步及单船马力的提高，捕捞能力并未明显降低。

3．海洋捕捞渔民（海洋捕捞专业从业人员）数量总体上持续减少

因缺少海洋捕捞专业从业人员数量的数据，本研究以海洋渔业从业人员的数据进行分析。根据《中国渔业年鉴》统计数据，近年来我国海洋渔业从业人员呈现逐渐减少的趋势，其中减少的海洋渔业从业人员主要以海洋捕捞专业从业人员为主。荣成市海洋渔业从业人员的数量变化见图4，由图4可知，2015—2023年，海洋渔业从业人员数量持续减少，累计减少约1.5万人，这一趋势也符合全国的整体情况。结合全国海洋渔业从业人员减少以捕捞专业人员为主的特征，可推断荣成市海洋捕捞专业从业人员（即从事海洋捕捞的渔民）数量同样在持续减少。

四、荣成市海洋捕捞渔民转产转业政策执行存在问题及原因分析

根据问卷调查及访谈调查的情况，结合相关文献资料研究及史密斯政策执行模型，主要从政策本身、执行主体、目标群体、环境因素四个维度对海洋捕捞渔民转产转业政策执行过程中存在问题进行分析。

（一）存在的主要问题

1. 政策本身维度：部分渔船通过“私下”买卖实现了转产

通过比较荣成市海洋捕捞渔船减少数量和转产转业渔船数量，可看出转产转业渔船数量约占海洋捕捞渔船实际减少数量的45%，详见表2。经调研了解，其他减少的海洋捕捞渔船大都通过私下买卖方式，船东将渔船马力指标转给有更新改造需求的其他船东，从而实现“转产”。当前“市场上”渔船流通买卖价格略高于国家补贴标准，每千瓦多1000~3000元，因此船东通过将渔船“私下”流通，可以获得更多的回收“成本”。渔船“私下”流通，表面上看渔船总数减少了，但实际上是将“小船合成了大船”，捕捞能力反而提高了，此方式不利于降低捕捞强度。

2. 执行主体维度：执行主体间缺乏协同配合

推进海洋捕捞渔民转产转业是一项系统性、综合性工作。渔业部门要牵头制定方案，负责转产转业工作的组织实施；人力资源部门需要协助开展转产渔民培训，帮助其顺利再就业；银行等金融机构需要对转产创业的渔民给予一定的贷款优惠政策；文旅部门需要对转产拟从事休闲渔业的渔民给予一定的专业帮助和指导等。但大部分部门认为海洋捕捞渔民转产转业是渔业部门的事，与他们“关系不大”，大都不愿意给予足够的配合和支持。人力资源部门组织的转产转业渔民技术培训次数较少，内容上也大都流于形式，针对性不强；对于转产转业渔民是否能顺利走上新的工作岗位，往往缺乏及时的指导和跟踪等。部门间协同配合不到位，直接影响了转产转业工作的实际成效。

3. 目标群体维度：渔民再就业缺乏必要的资金和技能支持

从转产后再就业的方向看，如果从事海产品养殖行业，海产品加工等，至少需要投资几十万元，如果从事远洋渔业等则需要更大的投资。对于船东来说，在购买渔船时大都已背负一定数额的外债，渔船上的网具和设备专用性较强，转产后大部分只能成为“沉没成本”，再加上转产补贴相对较少，再就业普遍缺乏资金，易出现资金困境。同时，荣成地处海岛，环境相对闭塞，除传统的捕捞业外，其他行业发展较为受限。很多传统的渔村主要以海洋捕捞为生，生存技能单一。由于缺乏必要的资金和技能支持，渔民转产的意愿易出现摇摆不定。

4. 环境因素维度：行业经济政策未能有效促进转产转业

现行的捕捞控制、资源养护补贴、发展水产品养殖等政策分属不同的管理条块，对转产转业缺乏促进作用。捕捞控制政策控制了渔船数量的增加，但对于海洋捕捞渔民的输入却没有明确的控制政策，当地海洋捕捞渔民转产转业了，但大量的内地劳动力又进入到沿海的海洋捕捞业，逐渐成为海洋捕捞新的主力军。相关补贴政策会促进渔民利用这部分补贴升级改造渔船，盲目提高马力，这样反而增加了捕捞强度。同时，对于海洋捕捞渔民转产后最容易从事的海水养殖行业，目前正呈现迅速上升的势头，如不合理控制，有可能形成从“过度捕捞”到“过度养殖”的双重困境。

（二）存在问题原因分析

针对荣成海洋捕捞渔民转产转业政策执行过程中存在的问题，本研究从史密斯政策执行模型的四个维度对问题产生的根源进行分析，为提出政策执行的优化建议打下基础。

1. 补贴标准偏低，资金总量存在不足

一方面，当前转产转业的补贴标准偏低。对于传统的生计渔民，渔船大都为80千瓦以下的木质渔船，转产转业补助金额大约为8万~40万元，补贴金额相对较少，只能短期内缓解转产后可能面临的失业压力，因此部分渔民选择私下买卖渔船，以期回收更多的成本。另一方面，转产转业资金总量存在不足。由于近年来渔业资源不断下降，加上渔船生产成本不断提高，个别渔船经营不善，主动提出转产转业，但由于转产资金量常常存在不足，致使部分渔民想转产却没有指标，一定程度上也促使部分船主将渔船“私下”进行了买卖。

2. 执行主体本身往往存在自利性

执行主体往往从自身的利益考虑问题，片面注重完成上级的指标任务。作为转产转业政策执行最重要的主体，海洋渔业部门往往只关注“捕捞渔船减少多少”这一指标；人社部门往往只关注组织了多少场次、多少人次再就业技能培训等可量化指标；银行等金融机构为降低贷款风险，往往会提高再就业渔民贷款的“门槛”；文旅部门也常以缺乏政策支持，不愿承担安全管理责任等为由，将想从事休闲渔业的转产渔民“拒之门外”。由于执行主体的自利性，导致部门间协同配合困难，一定程度上影响了转产转业的进程。

3. 渔民文化水平及收入偏低，取得贷款难

荣成市传统渔民普遍存在年龄偏大，文化水平偏低的情况。荣成市传统的渔民，主要以50周岁以上渔民为主，半数以上为初中文化水平，有部分渔民还不会使用智能手机。海洋捕捞渔民长期与海洋打交道，对于其他行业接触很少，劳动技能普遍比较单一。普通海洋捕捞渔民每年的收入基本在10万元以下，基本上只能满足家庭日常开销，没什么资金积累，如果转产从事其他行业，大多要依靠银行贷款。但由于海水产品养殖业属于风险较高的行业，银行大都不愿给相关企业和个人办理贷款，少数能提供贷款的银行也会因为风险较大而进一步提高利率。

4. 行业经济政策存在局限性

目前，我国出台的渔船“限额捕捞”“双控”等捕捞控制政策均属于典型的投入控制政策，这种制度存在一定的局限性，在渔业管理初期，生产能力不高、渔业资源充足的情况下具备一定的效果，而对于当前渔业资源持续衰退、生产能力明显过剩的情况下，单纯的依靠投入控制已经很难达到控制捕捞强度的效果。如渔船“双控”政策虽然对渔船的数量和功率实现了控制，但不能控制渔民提高渔船捕捞能力和作业时间，只要渔民的捕捞能力不受“限制”，有利可图，就很可能不愿意转产转业。在海水养殖方面，我国对于区域海水养殖容量缺乏监测，随着海水养殖量的不断增加，势必会对海水的水质造成破坏，制约海水养殖业的发展，形成恶性循环，有可能陷入“过度养殖”的困境。

五、荣成市海洋捕捞渔民转产转业政策执行对策建议

（一）完善补贴标准及补贴模式

建议当地根据当前的“市场行情”适当提高补助标准，促进更多的渔民将渔船上交政府，降低捕捞强度。对于当前政府补助资金不足问题，可以探索设定“定置海洋牧场”，即将报废的渔船作为人工渔礁，渔船船主成为定置海洋牧场的场主，类似于农村承包土地的做法，设定一定的使用年限，鼓励船主在牧场发展海水养殖。同时，对于当前非渔船所有人的海洋捕捞渔民转产后没有补贴的情况，建议综合考虑海洋捕捞渔民的收入、社会化失业险金额等多方面因素，给予这部分海捕渔民一定的转产转业补助资金，一定程度上降低这部分海洋捕捞渔民转产转业的后顾之忧。

（二）强化执行主体间的沟通协作及培训考核

首先，建议荣成重新制定转产转业工作方案，进一步细化各执行主体在推进海洋捕捞渔民转产转业工作中的职责，将转产再就业技能培训、转产从事休闲渔业、再就业贷款等事项均明确到政府各个部门，并加强跟踪问效和考核监督，督促其各司其职，减少海洋捕捞渔民转产的后顾之忧，确保渔区社会的稳定。其次，要加强基层工作人员业务培训及考核。建议建立常态化基层工作人员的业务培训和研讨交流机制，通过培训提升业务水平，为政策执行打下坚实基础。同时，建议将转产转业工作落实情况纳入绩效考核体系，并设定为年度的绩效考核指标，以提高工作人员对转产转业工作的重视程度。

（三）支持传统渔业企业改造

考虑到目前荣成的渔业企业大多是家庭式、作坊式等传统方式的企业，因此还需要利用现代企业制度，积极推进这些传统渔业企业的改造。以渔村为基础，建立股份制合作企业，也可以海上捕捞船队、海上渔获物运输船队、海上渔获物收货船队等为载体建立股份制合作企业，企业形成一定规模后，可拓展经营范围，发展水产品加工、海水养殖等，这样部分捕捞转产的渔民可顺利地在企业“内部”实现转产再就业，能有效缓解渔民转产再就业缺乏资金的问题。同时，渔民有了企业的依托，更加便于进行集中的再就业技能培训，渔民购买养老保险也有了政策的支持，一定程度上消除了转产没保障的后顾之忧。根据发展改革委、财政部等联合印发的《关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》，若企业经营得好，还有望加入渔业产业化经营联合体，实现抱团发展，进一步促进渔民增收。

（四）推进实施渔获物产出控制等行业经济政策

考虑到目前行业经济政策具有一定的局限性，不能达到理想管控效果的情况，建议荣成可以参考渔业发达国家的做法，逐步对渔获物实施产出控制。依托前期确定的国家级渔获物定点上岸渔港，实施渔获物定点上岸，实时掌握渔获产量，同时根据鱼类资源种群量及时调整捕捞配额，更好地促进渔业资源的可持续发展。根据国家发展战略，鼓励部分有实力的企业大力发展、实施深远海养殖，通过建设深远海养殖平台、养殖工船，实现绿色高效生产，同时也可以大量地吸收转产产生的剩余劳动力。对于荣成捕捞渔船较多的情况，当地政府可积极争取政策，发展远洋渔业，鼓励更多大型的渔船走向深海和大洋，拓展更广阔的“渔场”。

来源：中国渔业经济